欢迎您光临辽宁省抚顺市抚顺县人民政府网站
今天是:2017年5月25日 星期四
搜索:

您的位置:首页-政务公开-应急管理

应对法释义
浏览:5761次    时间:2010年5月29日

    第一章   应急立法概述

    第一节  应急立法的基本概念

    第三条  本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的,从其规定。
    突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
第六十九条    发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的,由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。
  紧急状态期间采取的非常措施,依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
    【释义】本节内容的核心是《突发事件应对法》第三条,该条共分三款,主要规定了两个问题。
第三条第一款是一个解释性条款,它定义了《突发事件应对法》的核心概念——突发事件,并由此引出自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等下位概念。此外,在公共应急的研究和实践中,与突发事件密切相关并需要加以辨析的概念,还有公共危机、紧急状态、戒严状态、战争状态等,本法第六十九条还专门区分、界定了紧急状态与突发事件的关系。因此,准确理解上述概念的含义及其相互关系,是我们掌握这部法律的基础,其意义一方面在于明确其最基本的调整对象,另一方面在于把握它与其他相关制度的关系。
第三条第二款、第三款规定了突发事件的分级制度,除社会安全事件因分级标准难以把握而未作分级之外,其它突发事件均分为特大、重大、较大和一般四级。有关突发事件分级的规定主要解决两个问题:第一,是为针对不同等级的突发事件确定不同的应对主体、采取不同的应对措施提供基础;第二,是将这四个级别之外的突发事件排除出本法的调整范围,例如危害程度及影响范围在“一般级”以下的轻微突发事件(微灾)。

    第二节  应急立法的立法目的

    第一条 为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,制定本法。
第二条 突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动,适用本法。
   【释义】
  《突发事件应对法》的颁布实施,标志着我国公共应急法律制度体系的基本完成,也是实现我国公共应急法治的关键步骤。
本法的第一条规定了《突发事件应对法》的立法目的,实际上也说明了这部法律的功能。
确定立法目的语句顺序安排有其特点。本条规定首先说明制定本法的直接目的是“预防和减少突发事件的发生。控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,”这也是本法的基本功能、主要任务;然后说明制定本法的根本目的是“保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序”,这是本法的最终目的、核心价值。规范和保护是相互联系、兼顾平衡的两大目标、两大任务,但从逻辑关系来看,规范还是为了更有效的保护,直接目的是为根本目的服务的。由于《突发事件应对法》在我国公共应急法律体系中处于核心地位,因此,本条所规定的《突发事件应对法》的立法目的,实际上也就是国家建立公共应急法制的目的; 《突发事件应对法》的功能,也就是整个公共应急法制的基本功能。而这些目的的实现、功能的发挥,具体体现在人们运用法律手段应对突发事件的过程当中。
    本法第二条规定了突发事件应对的一般过程。它一方面规定了《突发事件应对法》所调整的具体内容,另一方面也是对整个突发事件应对的动态过程的完整描述,即划分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四大阶段,这体现了人们对突发事件产生演变规律和应对过程的基本认识。因为对突发事件发生、演变的四个基本阶段作出完整规定,有利于从制度上预防突发事件的发生,或者防止一般突发事件演变为需要施行紧急状态予以处置的特别严重事件,减少突发事件造成的损害。作为现代法治国家,人们应对突发事件的活动及在此过程中所产生的社会关系,理应受到法律的调整。而法律对这些活动的有效调整,就是一个国家的公共应急法治发挥其作用,实现其目的的过程。

    第三节  应急立法的时效问题

    第十三条 因采取突发事件应对措施,诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的,适用有关时效中止和程序中止的规定,但法律另有规定的除外。
    第七十条 本法自2007年11月1日起施行。
    【释义】
本节讨论的两个条款所规定的均为时效问题。
第十三条规定了突发事件应对措施对司法活动和准司法活动的影响,允许这些活动的时效和程序因国家采取突发事件应对措施而中止。
第七十条规定了《突发事件应对法》的时间效力,即其生效时间,实际上也确定了该法的实施准备期。

    第二章   公共应急体制

    第一节  应急体制和应急机关

    第四条 国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。
    第七条 县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。
  突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。
  突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。
  法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的,从其规定;地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。
第九条 国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定。
    【释义】
    《突发事件应对法》第四条、第七条和第九条规定了我国的应急体制和应急机关。其中,第四条规定了我国应急体制的基本原则,第七条规定了应急体制的具体内容,第九条则规定了我国的应急机关。
首先,本法第四条规定了我国应急体制的基本原则。其次,本法第七条具体规定了我国应急体制的具体内容,其核心是明确了应对各种突发事件的负责机关。本条所规定的应急体制是对第四条所规定原则的具体贯彻,这一规定所确立的应急体制可以被概括为两句话:第一,以基层负责为主,上级负责为辅;第二,以属地管理为主,行业管理为辅。最后,本法第九条进一步明确“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关。”这一规定实际上是第七条所规定的应急管理体制的进一步明确。在第七条规定各级人民政府和国务院有关部门对突发事件应对工作负责的基础上,明确国务院和县级以上地方各级人民政府是应急工作的行政领导机关。即使依照上述第七条第四款的规定,由国务院有关部门承担特定应急工作的,其行政领导机关也应当是国务院而不是这些部门。

    第二节  应急机构

    第八条 国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作;根据实际需要,设立国家突发事件应急指挥机构,负责突发事件应对工作;必要时,国务院可以派出工作组指导有关工作。
  县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,组织、协调、指挥突发事件应对工作。
  上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内,指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。
    【释义】
    本法第八条是对突发事件应急机构的规定,它明确了应急机构的具体构成和部门。
首先,对于特重大突发事件,国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关,在总理领导下研究、决定和部署应对工作;根据实际需要,设立国家突发事件应急指挥机构,负责突发事件应对工作;在必要时,派出国务院工作组指导有关工作。
其次,对于其他级别的突发事件,县级以上地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关,设立由本级政府负责人、相关部分负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;另外根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,如公共卫生突发事件应急指挥机构、自然灾害公共应急指挥机构等等,来组织、协调、指挥该类别突发事件的应对工作。
再次,规定了上级人民政府主管部门必须要在各自职责范围内,指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。也就是说,在应对突发事件的过程中,按照统一指挥、综合协调的原则,县级以上地方各级人民政府的部门不再像平时一样接受双重领导,而受本级人民政府的领导,受上级人民政府主管部门的指导、协助。

    第三节  其他应急主体
    第十一条 有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
  公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
    第十四条 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令,参加突发事件的应急救援和处置工作。
    第十五条 中华人民共和国政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面,同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。
    第十六条 县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令,应当报本级人民代表大会常务委员会备案;突发事件应急处置工作结束后,应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。
    【释义】
    本节内容主要规定的是突发事件应对工作中其他主体。包括:
    第一,普通公民、法人和其他组织。除了政府机关作为最重要的应急主体之外,公民、法人和其他组织也有义务参与突发事件应对工作。一方面,突发事件的当事人,或者其他个人与组织,在向行政机关报告突发公共事件的同时,就应该依法采取必要的应急措施,以控制突发事件的扩大,不过,大规模的应急处理措施仍然应由行政机关通过各种应急措施加以处置。另一方面,在行政机关组织应对突发事件的过程中,一般个人和单位也有配合、参加的义务,普通公民和单位履行这种义务的方式既可以是亲自参加应急活动,也可以是为应急活动提供必要的物资和工具,或者是允许行政机关因应急活动的需要而使用其财物。
    第二,中国人民解放军、中国武装警察部队和民兵组织等武装力量也是应急主体的一部分。根据我国有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令,中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织有义务参加突发事件的应急救援和处置工作。为此,国务院和中央军委还在2005年共同颁布了《军队参加抢险救灾条例》。
    第三,外国政府和国际组织也是我国突发事件应对工作中可资利用的重要力量。由于突发事件应对任务往往复杂而艰巨,有时仅凭我国单方力量不能解决,因而需要获得国际援助。而且,各国政府在应急处理方面的经验也需要互相学习和借鉴,所以我国政府在突发事件的预防和准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等方面,都需要同外国政府和有关国际组织开展合作交流。
第四,国家权力机关是突发事件应对工作中最重要的监督者。监督的方式包括备案与报告两种:首先,县级以上人民政府做出应对突发事件的决定、命令,应当报本级人民代表大会常务委员会备案;其次,突发事件应急处置工作结束后,县级以上人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会做出专项工作报告。

    第三章   公共应急原则

    第一节   信息公开和信息真实的原则

    第十条   有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。
    第五十三条    履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。
   第五十四条  任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。
    第六十五条    违反本法规定,编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的,责令改正,给予警告;造成严重后果的,依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证;负有直接责任的人员是国家工作人员的,还应当对其依法给予处分;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。
    【释义】
    本法第十条、第五十三条是有关突发事件应对中政府信息公开的规定,是行政公开原则在公共应急领域的贯彻,可以称之为公共应急中的信息公开原则。本法第五十四条、第六十五条是有关突发事件应对中信息真实的规定,禁止并处罚编造、传播有关突发事件虚假信息的行为。
    本法第十条规定了应对为突发事件有关决定、命令的公布。我们知道,在突发事件应对过程中,承担应急职能的行政机关需要做出各种决定和命令,基于不公布则无效力的法律原理,行政机关应当将此类决定和命令完全公开。按照现代民主国家的宪政理念,秘密行政应当被完全摈弃,未经公布的一切法令不得适用于人民,在紧急行政的情况下也不例外。因此,只有经过公布并为公众所知晓的应急决定和命令才能发生法律上的效力,并得到人们的遵守和服从。
本法第五十三规定了突发事件信息的公开。这些信息分为两类,既包括突发事件自身事态发展的信息,也包括应急处置工作的信息。一方面,在面对突发事件的时候,对事态发展的及时了解是人们做出各种行为选择的基础,而来自政府的信息无疑具有最大的权威性。因此,只有通过政府对事态作出及时、准确的发布,才能使人们在经历突发事件的过程中避免恐慌和盲目。另一方面,由于政府是应对突发事件的最主要力量,政府是否实施以及如何实施应急处置措施将直接决定整个应急工作的效果,对此人们也需要迫切了解。对于这些信息的公开,即有利于增加人民对政府的信心,也有利于人们支持与配合政府的行动。
本法第五十四条规定对于有关突发事件事态发展和应急处置工作,禁止任何单位和个人造谣、传谣。尽管这一规定并非单独针对政府机关,但应当认为这同样包含了政府机关应当保证应急信息真实的要求。
本法第六十五条与第五十条遥相呼应,规定了造谣、传谣者的法律责任。尽管这一规定适用的对象并非指某一特定群体,但同样将行政机关包含在内。而且,如果国家机关工作人员在突发事件应对中造谣、传谣,除了承担一般的法律责任之外,还将受到行政纪律处分。

    第二节  社会动员的原则

    第六条 国家建立有效的社会动员机制,增强全民的公共安全和防范风险的意识,提高全社会的避险救助能力。
    第十一条第二款   公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
第十二条 有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。
第三十四条 国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。
    【释义】
本法第六条规定在突发事件应对领域,国家建立有效的社会动员机制,确立了社会动员的应急基本原则。当然,第六条仅仅是对社会动员原则的概括性规定,其具体内容贯穿于本法的许多条款当中,包括:第十一条第二款规定的一般社会公众参与应急工作;第十条规定的对私有财产的征用与补偿;第三十四条规定了社会支持与捐赠。
就本法第十二条的规定而言,它要求有关人民政府及其部门在“被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。”从这一规定可以推断出,这里的征用指的是政府获得相对人财产使用权的行为,因此才有“返还”的问题。基于这一属性,政府对于被征用财产应当及时返还,不能返还的应当给予相应补偿。

    第三节  比例原则

    第十一条第一款 有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
    【释义】
    本法第十条第一款规定了突发事件应对中心的比例原则,也即最小损害原则。在突发事件应对工作中,虽然各级人民政府被授予了一定的行政紧急权,但政府紧急权力的行使必须受到限制,这些限制既包括合法性方面的要求,也包括合理性方面的要求,符合比例原则就是合理性要求的一个重要方面。按照本款规定,有关人民政府及其部门应对突发事件时,是否必须采取紧急措施,采取何种紧急措施等等,都必须符合比例原则的要求,必须与突发事件可能造成的社会危害的性质、程序和范围相适应。如果有多种措施可以选择的,应当选择有利于最大程度保护公民、法人或者其他组织权益的措施。

    第四节  预防为主、防治结合的原则

    第五条 突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,最大限度地减轻重大突发事件的影响。
    【释义】
    本法第五条规定我国的突发事件应对工作实行预防为主、预防和应急相结合的原则。“预则立,不预则废”,“有备而无患”,“预防为主,防治结合”,是人类千百年来应对各种突发危机所积累下来的普遍认识,也是世界各国公共应急法制的共同原则。这一原则贯穿于本法始终,决定了本法在内容和结构上的基本安排。纵横本法全文,第二章“预防与应急准备”以大量内容规定了突发事件的事前预防,其中第十七、第十八条规定了应急预案,第十九至第二十四条分别规定了应急设施和避难场所,危险源、隐患区排查、基层矛盾排查、单位安全管理、公共场所安全管理等具体的预防措施。应当说,本法基于预防为主、防治相结合原则所做出的种种制度安排,体现了对人类应对突发事件普遍规律的准确把握,是本法内容科学性的重要体现。
值得注意的是,本法第五条除了预防为主、防治相结合的原则之外,接着还规定了突发事件风险评估体系。突发事件风险评估,指的是根据一个国家或地区有关突发事件在过去和现在的数据、情报和资料,运用逻辑推理和科学预测的方法、技术,对公共危机的出现及未来发展趋势和演变规律等做出的估计和推断,进而指导人们有计划、有步骤地进行公共危机预防和应对的一系列活动。诚然,突发事件风险评估是指导突发事件预防与应对工作的基础,也体现了防治结合、预防为主的基本原则。

    第四章   事前预防

    第一节  应急预案

    第十七条 国家建立健全突发事件应急预案体系。
  国务院制订国家突发事件总体应急预案,组织制订国家突发事件专项应急预案;国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案,制订国家突发事件部门应急预案。
  地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况,制订相应的突发事件应急预案。
    应急预案制订机关应当根据实际需要和情势变化,适时修订应急预案。应急预案的制订、修订程序由国务院规定。
    第十八条 应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定,针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害,具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。
   【释义】
    本法第十七条规定了突发事件的应急预案。根据该条规定,我国突发事件应急预案主要包括国家突发事件总体应急预案、国家突发事件专项应急预案、国家突发事件部门应急预案和地方突发事件总体应急预案、地方突发事件专项应急预案、地方突发事件部门应急预案、地方突发事件部门应急预案。
    本条第一款是对突发事件应急预案的原则性规定,要求“国家建立健全突发事件应急预案体系”。这里的突发事件应急预案体系,包括了中央和地方的突发事件应急预案。这里提到“建立健全”,是指国家要在已有应急预案的基础上不断完善各类突发事件的应急预案。
    本条第一款规定了国务院及其有关部门的职责,即制定国家一级的突发事件应急预案。首先,国务院负责制定国家突发事件总体应急预案,总体应急预案用于指导全国的突发事件应对工作,主要是一些原则性的规定。其次,国家突发事件专项应急预案由国务院组织制定。专项应急预案是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案,由于这种应急预案的实施往往涉及到数个国务院组成部门,因此需要由国务院统一组织协调。再次,国家突发事件部门应急预案由国务院有关部门分别制定。部门应急预案是国务院有关部门根据其职责和国务院相关应急预案(包括国家总体应急预案、国家专项应急预案),为应对突发事件制定的预案。这种预案主要是从各部门的职责分工的角度进行划分,如铁路方面的应急预案、农业方面的应急预案、建设工程方面的应急预案等等。
    本条第三款规定了地方各级人民政府及其有关部门的职责,即制定地方一级的突发事件应急预案。这一规定有两点必须注意:一是地方各级人民政府及有关部门制定本地方的突发事件应急预案,必须根据法律、法规、规章、上级人民政府及有关部门的应急预案,如县级人民政府制定本地方的应急预案,必须根据省级、市级人民政府应急预案的相关规定;二是地方各级人民政府和政府有关部门都应当制定本地方的突发事件应急预案。一般来说,地方各级人民政府制定的应急预案为本地方总体应急预案和专项应急预案,政府各部门则制定与本部门职责有关的部门应急预案。
    本条第四款规定了应急预案的修订,即根据实际需要和情势变化适时修订应急预案。本款提到的应急预案制定机关包括国务院、国务院有关部门、地方人民政府及其有关部门,因此,各级机关都有适时修订应急预案的义务。
本法第十八条规定的是突发事件应急预案的主要内容,包括突发事件的种类、突发事件应急管理工作机构设置及其职责、突发事件的预防措施、预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等。

    第二节  预防措施

    第十九条 城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要,统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设,合理确定应急避难场所。
  第二十条 县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。
  省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,组织进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。
  县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域,应当按照国家规定及时向社会公布。
  第二十一条 县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。
  第二十二条 所有单位应当建立健全安全管理制度,定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况,及时消除事故隐患;掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题,防止矛盾激化和事态扩大;对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况,应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。
  第二十三条 矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位,应当制订具体应急预案,并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查,及时采取措施消除隐患,防止发生突发事件。
  第二十四条 公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制订具体应急预案,为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施,注明其使用方法,并显著标明安全撤离的通道、路线,保证安全通道、出口的畅通。
  有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施,使其处于良好状态,确保正常使用。
    【释义】
    本法第十九条规定了为应对突发事件应当设置的应急设施和避难场所。由于应急设施和避难场所均属于大型基础建设项目,因此本条专门规定了城乡规划应当考虑到突发事件的需要,进行统筹安排。
    本法第二十条规定了地方各级人民政府应当在所管辖的行政区域内,对容易引发突发事件的危险源和危险区域调查、登记、风险评估,并定期复查、监控,同时还应当责令有关单位采取安全防范措施。本条所规定的突发事件的种类只包括自然灾害、事故灾难和公共卫生事件,这是因为这三种突发事件都有可能因自然环境中的某些致害因素而引发。因此,这些与所在地理位置密切相关的突发事件,必须调查、登记可能存在的危险源、危险区域,做好预防工作。本条第一款规定了县级人民政府的职责。由于县级人民政府管辖的范围较小,可以组织足够的人力、物力对本辖区进行较为彻底的排查,因此规定县级人民政府应当对本行政区域内所有容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估。本条第二款规定了省级和设区的市级人民政府的职责,即对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估。这一规定是符合实际状况的,因为省级和设区的市级人民政府管辖的行政区域较大,只能要求其对等级较高的两类突发事件的危险源、危险区域进行排查。本条第三款规定了危险源、危险区域公布制度,即县级以上地方各级人民政府应当按照国家规定及时公布登记在案的危险源、危险区域。
    本法第二十一条规定了针对社会安全事件这一种类突发事件的预防措施。由于社会安全事件的诱因与其他三类突发事件不同,主要诱因在于人本身,可能是人与人之间的矛盾,也可能是公民与政府、公民与社会之间的矛盾。因此,矛盾纠纷的调解处理工作是主要的预防措施。本条规定开展矛盾纠纷的调解处理工作的部门为县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会,这里因为县级及县级以下的基层单位更能把握矛盾的关键点。
    本法第二十二条规定单位内部安全管理制度,该制度适用对象为“所有单位”,包括机关、企业、事业单位、人民团体等。本条同样依据据突发事件的类型将安全管理分为检查落实本单位各项安全防范措施,掌握处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题。同时,本条还规定了报告制度,即对可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况,应当按规定及时向所在地人民政府或人民政府有关部门报告。
    本法第二十三条规定了矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位在突发事件预防中的具体职责,具体来说,包括以下内容:(1)制定本单位的应急预案。(2)对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查。(3)发现隐患后及时采取应对措施。对隐患进行排查,并有针对性的采取措施,是避免或减少突发事件发生的一种预防手段。
   本法第二十四条规定了公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位的具体职责。公共交通工具和公共场所比较容易理解,其他人员密集场所指的是除了公共交通工具和公共场所以外的其他场所,如饭店、电影院等。这些场所的职责是:(1)制定具体应急预案。这主要是要求各单位根据本单位所经营或管理场所的具体情况制定详细的应急预案。(2)配备报警装置和必要的应急救援设备、设施,并注明其使用方法。这是对配备应急设施的要求。各单位同样是根据实际情况选择合适的应急设施。(3)显著标明安全撤离的通道、路线,保证安全通道、出口的畅通。这主要是对公共场所和其他人员密集场所提出的要求。因为这类场所主要以建筑物为主,因此当发生突发事件时,场所中的人员需要通过一定的通道、路线逃生。本条第二款是对第一款职责的进一步规定,要求公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位不仅应当配备报警装置和必要的应急救援设备、设施,同时还要定期检测、维护,使其随时处于良好状态,确保能够正常使用。

    第五章    应急准备

    第一节  人员与物资准备

    第二十六条   县级以上人民政府应当整合应急资源,建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。
  县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。
  县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作,联合培训、联合演练,提高合成应急、协同应急的能力。
  第二十七条   国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险,配备必要的防护装备和器材,减少应急救援人员的人身风险。
  第三十一条   国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施,保障突发事件应对工作所需经费。
  第三十二条   国家建立健全应急物资储备保障制度,完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。
  设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。
  县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况,与有关企业签订协议,保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
  第三十三条   国家建立健全应急通信保障体系,完善公用通信网,建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统,确保突发事件应对工作的通信畅通。
    【释义】
    本法第二十六条规定了县级以上人民政府及其有关部门建立应急救援联队伍的职责,要求县级以上人民政府整合应急资源,建立健全综合与分工相结合、专业与非专业相结合、专职与兼职相结合的应急救援队伍体系,并加强其培训和演练。这是应急准备中“人”的方面。
    本条第一款将应急救援队伍分为综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍,其中前者由县级以上人民政府建立或确定,后者由政府有关部门根据实际需要设立。这一点与突发事件应急预案的制定权限相匹配,即人民政府负责制定总体应急预案,各部门制定专业应急预案。
    本条第二款规定了政府部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍,其他各单位,如企业、事业单位、人民团体等,应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。
    本条第三款规定了县级以上人民政府应当加强应急救援队伍的培训、演练。专业救援队伍与非专业救援队伍各有所长,县级以上人民政府应当加强两者之间的合作,通过联合培训、联合演练,提高合成应急、协同应急的能力。
    本法第二十七条规定了政府部门应当最大限度保障专业应急救援人员人身安全的几项措施。本条规定的政府部门包括国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位,具体措施包括:(1)购买人身意外伤害保险;(2)配备必要的防护装备和器材。
    本法第三十一条规定了应对突发事件的经费保障,责任主体是国务院和县级以上地方各级人民政府,保障措施是采取财政措施,如编制财政预算等。这是应急准备中“财”的方面。一般来说,在突发事件应对方面,财政经费的用途包括配备工作人员,建立健全应急救援队伍,配备相应的应急措施,交通运输保障等。突发事件应对工作经费,相当一部分用于应急准备工作阶段。
本法第三十二条规定了应急物资储备制度。这是应急准备中“物”的方面。本条第一款从总体上规定了国家的职责,即应当建立健全应急物资储备保障制度,完善重要应急物资的储备保障体系。本条第二款规定了地方政府建立专门应急物资储备保障制度的职责,其具体范围包括设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府。本条第三款规定了县级以上地方各级人民政府的一般性职责,要求应当与有关企业签订协议,保障生产、供给。从本条规定来看,所谓应急物资,主要包括应急救援物资、生活必需品和应急处置装备。
    本法第三十三条规定了突发事件应对的通信保障,要求建立健全通信保障体系,其具体措施包括完善公用通信网,建立有线和无线相结合、基础电信网络和机动通信系统相配套的应急通信系统,其目的是为了确保突发事件应对工作的通信畅通。

    第二节  思想与技能准备

    第二十五条  县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度,对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。
  第二十六条  县级以上人民政府应当整合应急资源,建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。
  县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。
  县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作,联合培训、联合演练,提高合成应急、协同应急的能力。
   第二十八条  中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。
  第二十九条  县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。
  居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求,结合各自的实际情况,开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。
  新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。
  第三十条  各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容,对学生进行应急知识教育,培养学生的安全意识和自救与互救能力。
  教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。
    【释义】
    本法第二十五条规定了突发事件应急管理培训制度,其责任主体是县级以上人民政府,培训对象是政府及其部门负有处置突发事件职责的工作人员,培训时间要求是定期。一般来说,培训内容应分包括应急管理知识、应急法律法规知识等。
如上节所述,本法第二十六条除规定各种应急救援队伍的建立之后,还专门规定了应当加强这些队伍的培训、演练和协作,这同样属于突发事件应对的技能准备。
    本法第二十八条规定了军队、武警部队和民兵的应急准备工作,要求他们有计划地组织开展应急救援知识和技能的专门训练。这一规定与我国现有的武装力量的使用体制相适应。我国的军队、武警部队和民兵,在以往处理突发事件时均扮演了十分重要的角色。
    本法第二十九条规定了应急知识宣传和应急演练制度。本条第一款规定了县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处的职责,即组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练;本条第二款规定了基层群众自治组织应当根据当地人民政府要求,进行宣传和演练;本条第三款则规定了新闻媒体应当无偿开展有关突发事件应对的公益宣传。
    本法第三十条规定了学校的职责,即在教学中增加应急知识教育。本条规定的学校指各级各类学校,包括各种公立学校、民办学校、培训学校等,涵盖了从小学到大学各个级别的教育机构。本条第二款规定了各级教育主管部门的职责,即对学校开展应急知识教育进行指导和监督。
    第三节  其他应急准备

    第三十四条  国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。
  第三十五条  国家发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,并鼓励单位和公民参加保险。
  第三十六条  国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才,鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。
    【释义】
    本法第三十四条规定在各级人民政府为应对突发事件进行人、财、物、技术各方面的准备之外,国家同样鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供财、物、技术等方面的支持和捐赠。但是,本条并非强制性规范,而是一种倡导规范。
    本法第三十五条规定国家为处理突发事件所造成的危害后果,要发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,保障因突发事件受有损失的公民、法人和其他组织能够得到相应补偿。单位和公民可以根据实际情况选择参保。与第三十四条一样,本条也不是强制性规范,表现出一种将市场机制引入突发事件应对工作的意愿。
    本法第三十六条是关于应对突发事件做好人才、技术、设备方面的一项非强制性规定。本条规定培养应急管理专门人才的教学科研机构和研发应急技术、设备、工具的教学科研机构、企业,国家通过一定的手段予以鼓励、扶持,即通过各类优惠政策支持其发展。
    总之,本节所介绍的本法的三条规定,以及本法第三十条的部分规定,明确提出了指导、鼓励、扶持等行政管理的新要求,它们明显不同上述两节内容所规定的强制性措施,属于在应急准备方面的非强制性、指导性、鼓励性措施,是一类行政指导行为。

    第六章   监测预警

    第一节   突发事件信息系统

    第三十七条  国务院建立全国统一的突发事件信息系统。
  县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息,并与上级人民政府及有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通,加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。
    第三十八条   县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。
  县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。
  获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织,应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。
  第三十九条   地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。
  有关单位和人员报送、报告突发事件信息,应当做到及时、客观、真实,不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
  第四十条   县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估;认为可能发生重大或者特别重大突发事件的,应当立即向上级人民政府报告,并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
  第四十一条  国家建立健全突发事件监测制度。
  县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点,建立健全基础信息数据库,完善监测网络,划分监测区域,确定监测点,明确监测项目,提供必要的设备、设施,配备专职或者兼职人员,对可能发生的突发事件进行监测。
    【释义】
    《突发事件应对法》第三十七条至第四十一条规定了突发事件应对的信息系统,作为突发事件应对机制的基础性组成部分。突发事件信息系统的功能在于收集、储存、分析和传输有关突发事件的信息,以便应急指挥机关及时、准确、科学地做出决策。具体而言,本法主要规定了有关突发事件信息系统的四个问题:
    第一,规定了突发事件信息系统的设置。根据本法第三十七条的规定,我国的突发事件信息系统根据“分级设置、互联互通”的原则设置。“分级设置”指的是在县级以上各级人民政府均应设置统一的应急信息系统,作为本区域突发事件应对的信息中枢,以连接各部门、各专业机构、各监测网点的信息系统。“互联互通”指的是各级政府的应急信息系统应当与上级人民政府及其相关部门、下级人民政府及其有关部门、专业部门和监测网点的信息系统交流共享、加强合作。
    第二,规定了突发事件信息的收集。根据本法第三十八条的规定,突发事件信息由县级以上人民政府及其有关部门、专业机构收集。这些主体收集突发事件信息的途径多种多样,本法特别规定了三种途径:一是建立健全突发事件监测制度。在收集突发事件信息的各种途径中,建立监测网络是其最重要的一种,根据本法第四十一条的规定,县级以上人民政府及其有关部门应当完善监测网络,划分监测区域,确定监测点,明确监测项目,提供必要的设备、设施,配备专职或者兼职人员,对可能发生的突发事件进行监测。二是信息报告员,要求县级人民政府在各基层自治组织和有关单位设立专职或兼职的信息报告员。三是社会公众的报告,要求所有获悉突发事件信息的个人和单位应当向应急信息的法定收集主体报告。
    第三,规定了突发事件信息的传输。根据本法第三十九条的规定,应急信息的传输方式有三:一是报告,要求各专业机构、监测网点和信息报告员向所在地人民政府及有关主管部门报告突发事件信息;二是报送,要求下级政府向上级政府报送突发事件信息;三是通报,要求获得应急信息的县级以上政府应急主管部门向同级政府其它相关部门通报应急信息。
    第四,规定了突发事件信息的处理。根据本法第四十条的规定,获得应急信息之后,县级以上地方各人民政府的处理步骤有二;一是汇总、分析和评估,要求及时汇总、分析应急突发事件隐患和预警信息,必要时应组织相关部门、专业技术人员、专家学者会商对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估;二是报告和通报,即认为可能发生重大或者特别重大突发事件的,应当立即向上级人民政府报告,并向上级人民政府相关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

    第二节   突发事件的预警

    第四十二条   国家建立健全突发事件预警制度。
  可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。
  预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制订。
  第四十三条   可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
    第四十六条    对即将发生或者已经发生的社会安全事件,县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告,必要时可以越级上报。
  第四十七条    发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展,按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。
  有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报,终止预警期,并解除已经采取的有关措施。
    【释义】
    《突发事件应对法》第四十二、第四十三、第四十六、第四十七条规定了突发事件的预警制度。突发事件预警,指的是在发现突发事件即将发生或者发生的可能性增大的征兆时(社会安全事件不可能在已经发生之后),有关行政机关向社会发出警报的行为。上述条款,主要规定了有关突发事件预警的如下问题:
    第一,规定了预警的级别。根据本法第四十二条的规定,对于可预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程序从高到低分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色、蓝色标示。可见,危机预警的分级并不是绝对的,对于社会安全事件和一部分自然灾害、事故灾难和公共卫生事件,由于事件的危害后果一时难以判定,因此并不适用预警分级的规定。这与突发事件的分级相类似,因为一般突发事件的分级方法不适用于社会安全事件。
    第二,规定了预警的条件与程序。根据本法第四十三条、第四十六条的规定,对于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件,预警的条件是:“即将发生或者发生可能性增大时”,而对于社会安全事件,预警的条件则是“即将发生或者已经发生”。对于预警的程序,则规定了三个方面:一是发布警报并宣传有关地区进入预警期,这适用于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件;二是向上级报告,即向上一级人民政府和上一级主管部门报告,必要时可以越级上报,这适用于各种突发事件;三是通报,即向当驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。这适用于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。
    第三,规定了预警的调整与解除。根据本法第四十七条的规定,如果突发事件的事态发生变化,则发布警报的人民政府应当适时调整预警级别并重新发布;如果有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报,终止预警期,解除已经采取的有关措施。

    第三节   突发事件的预控

    第四十四条 发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列措施:
  (一)启动应急预案;
  (二)责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息,向社会公布反映突发事件信息的渠道,加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作;
  (三)组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者,随时对突发事件信息进行分析评估,预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别;
  (四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理;
  (五)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话。
  第四十五条 发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外,还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列一项或者多项措施:
  (一)责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态,并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;
  (二)调集应急救援所需物资、设备、工具,准备应急设施和避难场所,并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;
  (三)加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫,维护社会治安秩序;
  (四)采取必要措施,确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;
   (五)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;
  (六)转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置,转移重要财产;
  (七)关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;
  (八)法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
    【释义】
    《突发事件应对法》第四十四条、第四十五条规定了自然灾害、事故灾难和公共卫生事件突发事件预警后的危机预控措施。
第四十四条、第四十五条分别规定了在发布三、四级警报和一、二级警报后,县级以上各级人民政府有权采取的危机预控措施。其中,在发布一、二级警报后,可以采取本法规定的各种预控措施;而在发布三、四级警报后,只能采取的四十四条所规定的预控措施。
 
    第七章   应急处置

    第一节   应急处置概述

    第四十八条     突发事件发生后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度,立即组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量,依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。
    【释义】
    根据本法第七条、第八条的规定,突发事件发生之后,我国履行统一领导职责或者组织处置工作的人民政府是国务院和县级以上地方人民政府。其中,国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作;县级以上地方人民政府设立由本级政府负责人、相关部门负责、驻当地解放军和武警部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。
    根据其性质和特点,突发事件可能大致上分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四大类。根据社会危害程序等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。突发事件发生之后,政府应当根据事件的性质、特点和(可能的)危害程序,组织相关的职能部门,调动应急救援力量和社会力量,有效整合各种资源,及时高效地开展突发事件的应对工作。
突发事件发生后,行政机关采用何种应急处置措施,由《突发事件应对法》和其他单行的应急性法律、法规、规章、预案加以规定。其中,《突发事件应对法》是应对各类、各级突发事件的综合性法律,在整个应急法律规范体系中处于一般法的地位。如果其他单行应急性法律对应急处置措施另有规定,应当遵循特别法优先的原则适用其他规定。法规、规章、预案作为下位法律规范,应当根据法律所规定的应急措施做出具体规定。

    第二节   自然灾害、事故灾难、
    公共卫生事件的应急处置

    第四十九条    自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施:
  (一)组织营救和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施;
  (二)迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施;
  (三)立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施,向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品,实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施;
  (四)禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施;
  (五)启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资,必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具;
  (六)组织公民参加应急救援和处置工作,要求具有特定专长的人员提供服务;
  (七)保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应;
  (八)依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为,稳定市场价格,维护市场秩序;
  (九)依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为,维护社会治安;
  (十)采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。
    【释义】
    在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件、重大经济事件中,自然灾害、事故灾难和公共卫生事件在应对措施上具有更多的相似性和共通性,《突发事件应对法》将这三类事件放在一起,规定了一些必要措施。对于社会安全事件和重大经济事件,则单独规定了应对措施。
    突发事件发生后,政府必须在第一时间组织各方面的力量,依法及时采取有力措施控制事态发展,开展应急救援工作,避免其发展为特别严重的事件,努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。归纳起来,自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,政府可以采取的一些必要措施包括:
    一、人员救助。
    人的生命是宝贵的,危机应对必须坚持“生命第一”的原则。在突发事件的应对中,应始终把突发事件对人的影响放在首位加以考虑。突发事件发生后,政府应当立即组织营救和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员,还必须同时保证营救工作人员的生命安全。
    2、事态控制。
    突发事件发生后,政府应当迅速控制危险源头,防止危险继续蔓延而造成更为严重的后果,这一点非常重要。具体措施有:迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制等控制措施;依法禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动等保护措施;防止发生次生、衍生事件的必要措施。
    3、生活保障。
    立即抢修被损坏的交通、通信、供水、供电、供气、供热等公共设施;向受到危险的人员提供临时避难所、生活必需品、医疗救护、卫生防疫等保障措施;对燃料等基本生活必须品的生产、运输、供应、价格等采取特殊的管理措施。
    4、物资和人员征调。
    国内外经验表明,应对突发事件的挑战,必须有相应的物资储备,还要广泛动员各种力量与救援。为了应对突发事件,政府在必要的时候应启用财政预备费用和储备的应急救援物资、生活必须品,视危机的具体情况,还可以调用其他急需物资、设备、设施、工具;可以组织特定公民参加应急救援和处置工作,要求具有特定专长的人员提供必需的服务;对于征用,政府应当经给予补偿。
    5、稳定市场秩序和社会治安。
    突发事件发生后,可能导致资源短缺等情况,往往造成一定的市场波动和社会震动。政府应当采取措施,稳定市场价格,维护市场秩序和社会治安,依法从严惩处垄断资源、欺行霸市、囤积居奇、哄抬物价、制假售假或者哄抢财物、干扰破坏处置工作等扰乱市场秩序、社会治安的行为。

    第三节   社会安全事件的应急处置

    第五十条     社会安全事件发生后,组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点,依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定,采取下列一项或者多项应急处置措施:
  (一)强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人,妥善解决现场纠纷和争端,控制事态发展;
  (二)对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制;
  (三)封锁有关场所、道路,查验现场人员的身份证件,限制有关公共场所内的活动;
  (四)加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫,在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线;
  (五)法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。
  严重危害社会治安秩序的事件发生时,公安机关应当立即依法出动警力,根据现场情况依法采取相应的强制性措施,尽快使社会秩序恢复正常。
    【释义】
    突发社会安全事件可以分为暴力型和非暴力型两种。对于非暴力型事件,要牢牢把握“慎用警力、慎用警械、慎用强制措施”和“可散不可聚,可解不可结,可顺不可激”的原则,在化解、缓解矛盾上下功夫。首先要对引发事件人员进行疏导教育,讲清国家有关法律法规,稳定人员的情绪,劝阻、安置人群。如果劝阻无效,可以采取制造威慑气氛的方法加以驱散。如果这种方法仍然无效,而且事态有向恶性转化的趋势,方可采取强制手段。
对于暴力型事件,则必须以武装的强制手段加以平息,坚持以公安处置为主。第一,迅速果断采取措施,有效控制局面事态发展,把这会危害减至最小。根据事件的规模、范围、危害程度划定警戒区,对相关人群实行分离,强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人,疏散围观群众,妥善解决现场纠纷和争端,防止出现混乱及打、砸、抢等违法行为。第二,封锁有关场所、道路、查验现场人员的身份证件,检查现场可疑人员和物品,限制有关公共场所内的活动。第三,对特定区域内的建筑物、交通工具、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制。第四,出现围堵和冲击党政机关行为的,要加强对大门的控制,对机关要害部位实行警戒,防止不法分子混入机关内部。第五,发生严重危害社会治安秩序的情况时,公安机关应当立即依法出动警力,根据具体情况依法采取相应的强制性措施,违法要处理,犯罪要打击;对严重危害社会治安的为首分子,及时掌握证据,依法处置,有力震慑违法犯罪分子的嚣张气焰。第六,发生大规模恐怖袭击事件后,县级以上人民政府及其有关主管部门应当依据有关反恐怖的法律、行政法规和国家有关规定采取相应的处置措施。

    第四节   严重影响国民经济运行事件的应急处置

    第五十一条    发生突发事件,严重影响国民经济正常运行时,国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施,保障人民群众的基本生活需要,最大限度地减轻突发事件的影响。
    【释义】
    严重影响国民经济运行的事件,属于突发社会安全事件的范畴,因其对于国家安全的特殊性,《突发事件应对法》专列一条对其作出规定。严重影响国家民经济运行的事件主要表现为市场经营秩序突发事件,如各种因素引起的市场秩序破坏、商品奇缺、居民抢购、价格突发事件;金融突发事件,如银行业、保险业、证券市场重大突发事件等。由于金融是现代经济的核心,金融突发事件导致公共危机之后的风险和危害性特别大,严重影响到经济安全甚至是整个国家安全,特别需要加以妥善应对。
对于严重影响国民经济运行的事件,可以采取的措施很多,但本条只做了概括性规定,没有加以列举。一般而言,其应对措施大致包括:第一,经济措施。主要包括税收措施,如实行税收开征、停征以及减税、免税、政府补贴、政府贴息贷款等;还有金融措施,如针对银行、保险、证券等金融机构和证券、期货登记结算机构采取的措施;以及限制货币汇兑、资金跨境收付和转移外汇管制措施。第二,行政措施。如严厉打击哄抬物价、投机倒把、制售假冒伪劣商品的行为;做好有关解释、宣传、调解、劝导和行政指导工作安定人心等。

    第八章   应急救援
    第一节   应急救援的物质资源

    第五十二条    履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资,请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援,要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给,要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。
  履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当组织协调运输经营单位,优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。
    【释义】
    本法第五十二条规定的是应急救援的物质资源。
    第一,本条授权政府在处置突发事件时,如有必要可以进行行政征用。征用的主体是履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,对象是有关单位和个人,征用的内容是应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。
    第二,本条规定应急救援还可能借助两种途径,一是向其他人民政府请求支援;二是要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业提供相应的救援服务。
    第三,本条还规定处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员应该由有关人民政府负责优先运送。
    第二节   应急救援的人力资源

    第五十五条   突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令,进行宣传动员,组织群众开展自救和互救,协助维护社会秩序。
  第五十六条   受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位,应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员,疏散、撤离、安置受到威胁的人员,控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,并采取其他防止危害扩大的必要措施,同时向所在地县级人民政府报告;对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件,有关单位应当按照规定上报情况,并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。
  突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令,配合人民政府采取的应急处置措施,做好本单位的应急救援工作,并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。
  第五十七条    突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排,配合人民政府采取的应急处置措施,积极参加应急救援工作,协助维护社会秩序。
    【释义】
    本法第五十五条规定了突发事件应对中基层组织的自救、互救。在处置突发事件过程中,需要发挥人力资源,比如进行宣传动员、组织群众开展自救和互救等。居民委员会和村民委员会作为基层性的群众自治组织,有义务也有能力通过上述途径协助维护社会秩序。
    本法第五十六条规定了突发事件应对中事故单位的自我救援和其他单位的协助救援义务。事故单位是指受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位。救援的主体是本单位应急救援队伍和工作人员,救援的对象是对受害人员以及受到威胁的人员,采取的具体措施是控制危险源、标明危险区域、封锁危险场所,以及其他防止危害扩大的必要措施。同时还要向所在地县级人民政府报告。其他单位的协助救援包括三个环节:一是要服从人民政府发布的决定、命令,配合人民政府采取的应急处置措施,二是做好本单位的应急救援工作,三要积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。
    本法第五十七条规定了突发事件应对中事发地公民的救援义务。公民是社会的一分子,对社会和国家除了享受权利,还要承担义务。在处置突发事件中,公民要履行救援义务。主要包括三个方面的内容;首先应当服从所在地人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排,同时配合人民政府采取的应急处置措施,还要积极参加应急救援工作。

    第九章   事后处理

    第一节   应急状态的结束

    第五十八条    突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施,同时采取或者继续实施必要措施,防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。
    【释义】
    本法第五十八条规定了应急状态的结束,以及对后续事故的防范,两者均由履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府负责。一方面,在采取了必要的应急处置措施并取得相当效果之后,一旦社会处于相对安全或危险已基本解除的状态,如自然灾害的威力减弱至人类可以接受的安全范围,事故灾难的威胁已降低至社会可以承受的程度,大规模疫病的传播已受到有效控制,社会秩序已趋平衡或法律秩序得以开始重建,则承担应急职能的政府应对之前采取的应急措施做出调整,或停止其执行,或降低执行的强度,以结束应急状态。另一方面,在结束应急状态的同时,政府还应防止突发事件的二次爆发及其次生、衍生事件的发生。也就是说,政府仍然不能对突发事件所遗留下来的各种有害因素掉以轻心,既要避免其危害的延续和变种,也要防止有害因素蛰伏下来,在适当的条件下重新引发危机。

    第二节   事后恢复与重建

    第五十九条    突发事件应急处置工作结束后,履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估,组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序,制订恢复重建计划,并向上一级人民政府报告。
  受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序,尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。
  第六十条    受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的,可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况,提供资金、物资支持和技术指导,组织其他地区提供资金、物资和人力支援。
  第六十一条    国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况,制订扶持该地区有关行业发展的优惠政策。
  受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况,制订救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施,妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。
  公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间,其在本单位的工资待遇和福利不变;表现突出、成绩显著的,由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。
  县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。
    【释义】
    本法第五十九条规定的是突发事件损失的评估与重建计划的制定,以及公共设施的修复。应急处置阶段结束之后,履行统一领导职责人民政府的工作有两条线,其一是对突发事件造成的损失进行评估,评估除了对损失进行定性的描写外,还需要对损失的价值进行定量式的估算,并基于评估的内容,进而制定恢复和重建计划。其二是按照应急预案和有关法律、法规,依据突发事件危险过后的自然状态和社会状态进行生产和生活的逐步恢复,平复和保持社会治安的稳定。对受突发事件影响地区的人民政府而言,维护社会稳定、恢复交通和通迅通畅、安置灾民疏散滞留人员等工作是恢复阶段中较为紧急的任务,而这项工作的完成必须基于诸多公共设施的尽快恢复使用,否则对于当地人民的生活保障、心理安慰、人身安全等都会造成负面影响,从而引发新的自然灾难或人为恐慌。
    本法第六十条规定了上一级人民政府对受灾地的支援。突发事件的发生地和波及地的恢复重建可以获得上一级政府在人财物方面的支援,关键在于受影响地区的人民政府提出的请求是否或者在多大程度上得到上一级人民政府的认同和满足,上一级政府可在自身能力范围内或其辖区内的其他地方为受影响地区寻找、调配、划拨灾后恢复所需资源以及其他支持。
    本法第六十一条规定了其他若干事后恢复与重建措施,包括国家优惠政策,善后计划的制定与实施,工作人员的待遇、奖励与抚恤等。第一款规定了国家对受灾地区的优惠政策,根据对突发事件影响地区受损情况的调查,根据受影响地区政府的汇报和申请,国务院对上述地区的恢复和重建工作,可以通过对特定行业给予特殊的优惠政策给予支持,具体方式可以体现在国家宏观经济政策当中。
第二款规定了善后工作的实施。无论是突发事件的发生地,还是突发事件的波及地,其地方政府对当地遭受的生命和财产损失以及相关产业受到的影响有最准确的了解,据此可以有效地对当地人民给予精神抚慰、生活安置,对被征收财产者给予补偿,对无家可归或身残体病者给予救助。而对因处置突发事件引发的矛盾和纠纷,当地政府必须遵循依法、及时、灵活的原则,迅速以行政调解或行政裁决等方式定纷止争,这对当地社会秩序的恢复和稳定尤为重要。
第三款、第四款规定了对参与突发事件应对工作人员的待遇、奖励与抚恤。公民由于参与突发事件应对工作付出了正常劳动,又承担了特殊风险,因此必须获得报酬、表彰和抚恤。对此承担义务的主体是公民的所在单位和县级以上人民政府;一方面,公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间,其在本单位的工资待遇和福利不变;另一方面,县级以上人民政府应当对表现突出、成绩显著的公民给予表彰或者奖励,对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。 

     第三节   事后总结与报告

    第六十二条    履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因,总结突发事件应急处置工作的经验教训,制订改进措施,并向上一级人民政府提出报告。 
    【释义】
    突发事件应对工作根据属地管辖原则和事件发生的范围、烈度等因素确定负有统一领导职责的政府层级,该级政府作为应急责任主体应当及时查明突发事件的成因,并尽量以完整的记录反映事件全过程,这一工作不必等待突发事件结束,在事件发生之后应尽快调查。而在应急处置工作结束之后,到了恢复和重建阶段,该级人民政府还应根据已经查明的原因和记录的资料,反思 、总结以形成理性的报告,供上一级政府审查、参考和决策。

    第十章   法律责任

    第一节   行政机关及其工作人员的法律责任

    第六十三条    地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定,不履行法定职责的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;有下列情形之一的,根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
  (一)未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施,导致发生次生、衍生事件的;
  (二)迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息,或者通报、报送、公布虚假信息,造成后果的;
  (三)未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施,导致损害发生的;
  (四)未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当,造成后果的;
  (五)不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的;
  (六)未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的;
  (七)截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的;
  (八)不及时归还征用的单位和个人的财产,或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。
    【释义】
    本法第六十三条是对行政机关在突发事件应对中违反相关法律、法规等规范需要承担法律责任情形的具体规定。综合《突发事件应对法》前几章的规定,地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门的主要应急职责包括:必须按规定采取预防措施防止突发事件的发生,在突发事件已经发生之后,应当采取必要的防范措施防止次生、衍生事件的发生;不得迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息,或者通报、报送、公布虚假信息;应当按照规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施;按规定及时采取措施处置突发事件,并处置妥当;服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调;及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作;不得截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物质;要及时归还征用的公民、法人或者其他组织的财产,对被征用财产的公民、法人或者其他组织要按规定给予补偿;等等。本条规定,如果有关行政机关违反上述规定,其直接负责的主管人员和其他直接责任人员将受到行政处分。
    第二节   有关单位与个人的责任

    第六十四条    有关单位有下列情形之一的,由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业,暂扣或者吊销许可证或者营业执照,并处五万元以上二十万元以下的罚款;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚:
  (一)未按规定采取预防措施,导致发生严重突发事件的;
  (二)未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患,导致发生严重突发事件的;
  (三)未做好应急设备、设施日常维护、检测工作,导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的;
  (四)突发事件发生后,不及时组织开展应急救援工作,造成严重后果的。
  前款规定的行为,其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的,从其规定。
    第六十五条    违反本法规定,编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的,责令改正,给予警告;造成严重后果的,依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证;负有直接责任的人员是国家工作人员的,还应当对其依法给予处分;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。
    第六十六条    单位或者个人违反本法规定,不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。
    第六十七条    单位或者个人违反本法规定,导致突发事件发生或者危害扩大,给他人人身、财产造成损害的,应当依法承担民事责任。
    【释义】
    本条是对有关单位和个人在突发事件应对过程中法律责任的规定。突发事件发生之后,公共应急的工作和职责并不单纯属于政府,共他有关单位及个人在其中也必须履行一定职责。
首先,根据《突发事件应对法》前几章的规定,有关单位和公共场所、公共交通工具、人员密集场所的经营单位或者管理单位应按规定采取预防措施,及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患,做好应急设备、设施日常维护、检测工作;在突发事件发生后,及时组织开展应急救援工作,否则将由所在地履行统一领导职责的人民政府,或其他法律、行政法规所规定的人民政府有关部门追究其法律责任。
其次,根据《突发事件应对法》第五十四条的规定:“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”因此,如果有关单位和个人编造并且传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播,也将追究其相应的法律责任。
最后,有关单位和个人在突发事件应对过程中的违法行为,根据其性质和后果,构成治安违法或民事侵权的,也应承担相应的治安处罚责任和民事赔偿责任。因此,《突发事件应对法》规定有关单位和个人违反规定,不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施,构成违反安管理行为的,将由公安机关依法给予处罚。如导致发生突发事件或者突发事件的危险扩大,给他人人身或财产造成损害的,应当依法承担民事责任。

    第三节   刑事责任

    第六十八条    违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
    【释义】
    在突发事件应对过程中,如果有关单位或个人构成犯罪的,则不再适用《突发事件应对法》中所规定的一般责任形式,而是应当依据《刑法》承担相应的刑事责任。

中共抚顺县委员会 [查看详情]
抚顺县人大常委会 [查看详情]
抚顺县人民政府 [查看详情]
政协抚顺县委员会 [查看详情]